LA PARTICIPACION COMUNITARIA COMO NUDO CRITICO
EN EL PROCESO SOCIAL DE DESCENTRALIZACION DE LA SALUD. ( Parte I )
PEDRO
ENRIQUE QUIÑONES FIGUEROA
Facultad de Salud Publica
UNIVERSIDAD PERUANA CAYETANO HEREDIA
1.- PLANTEAMIENTO
DEL PROBLEMA
Se ha
sostenido que existen tres etapas principales en la política de bienestar
social de los países del Norte de Europa Occidental. Durante el periodo de
formación y de mercantilismo basado en
teorías de dependencia y protección.
Hasta fines
del siglo XIX prevaleció el enfoque paternalista. En el periodo de
industrialización y liberalismo -en el siglo XIX- el enfoque predominante fue
el laissez-faire, que propendía que los pobres fueran responsables de si
mismos. En el siglo XX, tercera fase que cuenta con el gradual crecimiento del
bienestar social moderno.
Las
transiciones que tuvieron lugar en algunos países europeos en décadas o aun en
cientos de años, han ocurrido en el Perú en solo unos cuantos años. Esta
aceleración de las etapas en la evolución de la política estatal, es análoga –
y en parte consecuencia de ella- a la tendencia que existe en América Latina
hacia una yuxtaposición de grupos políticos tradicionales y modernos.
En el Perú la Ley
13517 (Programa de urbanizaciones populares) comprometió al gobierno en
programas que no
pudo llevar a cabo, contribuyendo así a la atmósfera de crisis e inestabilidad
de la década del 60.
Mientras que en Europa, los compromisos políticos amplios y formales
ayudaron a solucionar los problemas del momento y acentuaron la legitimidad del
Estado, en el Perú por el contrario, agravaron los problemas del momento y
llevaron al país a una nueva etapa autoritaria.
Las causas
de éste fracaso son complejas :
- los problemas presentados por la
existencia de partidos modernos tradicionales,
- los problemas de las haciendas de la Sierra y a las invasiones
de tierras;
- se
tuvo que reconciliar el poder de la élite exportadora y el deseo de modificar
las relaciones del Perú con los inversionistas extranjeros,
- el
fomento de la industria nacional y la
necesidad de desarrollar un Estado más fuerte, y,
- finalmente,
satisfacer las exigencias de bienestar social de las masas,
en un momento en que el Perú era todavía un
país relativamente pobre y subdesarrollado,
con un Estado y una burocracia
ineficiente. COLLIER 78.
Estas figuran
como los antecedentes de las estrategias gubernamentales e inversiones en el desarrollo de los Recursos
Humanos y en los Programas de reducción de la pobreza.: los países en desarrollo y los donantes deben
aumentar la eficacia de la ayuda externa para salud.
Se
considera en especial el uso eficaz del financiamiento:
- Aumento
de las Inversiones en las medidas
básicas del Salud Pública y Servicios Clínicos esenciales,
- Fortalecer
el marco de Políticas y Reglamentación de seguros y a la presentación de
servicios, entre otros.
Otras políticas
generales incluyen
- Fomentar un entorno que permita a las
unidades familiares mejorar su salud:
- Aumentar la inversión en educación en
particular para las niñas,
- Seguir políticas de crecimiento
economico, que beneficien a los pobres y
- Proteger derechos y condición de las
mujeres.
Los
proyectos gubernamentales deben desarrollar la gerencia local y mejorar la utilización de los
recursos, con un mayor involucramiento de los grupos de impacto y el trabajo
conjunto de donantes y receptores.
La
sustentabilidad de
los proyectos incluyen:
- Los
cambios en la política que deben ser acordados, especialmente en el
nivel identificado como de descentralización.
La noción
central de sustentabilidad tiene entre sus requisitos el activo involucramiento
de los lideres locales debiendo ser considerados en el Proyecto. QUIÑONES 96.
(tomado del informe Invertir en Salud. BANCO MUNDIAL. 1993.).
En el marco
nacional y regional se han planteado los 10 lineamientos del Sector Salud,
entre los que se incluyen
- Descentralización y regionalización y
la priorización del ámbito local.
- En
la priorización del ámbito local las acciones de salud se inscriben dentro de
las acciones de individuos, familias y comunidades en el proceso de desarrollo
local enfatizando la participación social, la acción intersectorial y el uso de
tecnologías sanitarias apropiadas.
En el
ámbito comunitario la población peruana ha desarrollado múltiples y creativas
practicas sanitarias integradas al desarrollo, entre ellos la construcción de
infraestructura sanitaria básica, así como la de servicios.
Ha ido
generando así diversos agentes sanitarios que tienen en la madre de familia a
su representante primario , a partir del cual surgen otros actores como son los
promotores de salud , el vaso de leche , los comedores populares, etc.
Esta red
sanitaria ha ido creciendo y relacionándose con actores institucionales
con actores institucionales como la
iglesia; instituciones no gubernamentales y gobiernos locales, logrando un
nivel de acumulación de experiencias.
Participación
comunitaria.
Asi, se ha
establecido que
- La
articulación local buscará prioritariamente al desarrollo de la infraestructura
de servicios, el desarrollo programas de salud específicos y la utilización
óptima de los recursos.
- Todo
proyecto debe desarrollar y articular los recursos humanos en los procesos de
trabajo que atañen a la salud del conjunto
de actores sociales vinculados a organizaciones sociales representativas
de la población y a las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales.
- Se
debe proporcionar que los actores sociales no sólo interrogan en la producción
de salud y educación, sino que sean
autores sociales que den sentido y significado a ser productores de un
mejor destino para el pueblo. Peruano. ENSAP. 92.
En el Perú
contamos con una rica tradición de participación social que también se expresa
en el campo de la salud.
En 1925 el
Dr. Manuel Núñez Butrón como responsable de la Región de Salud del
Altiplano convocó a personal voluntaria definido como Prijchary. Esta
experiencia culminó en 1937 luego de haberse extendido a 17 distritos de Puno.
Pero,la
historia de la participación popular en salud esté marcada por la intencionalidad
estatal de control social del campesinado .Entre 1950 y 1959 se desarrolló un
Programa Integral Rural en la
Región del Altiplánica con participación interministerial y
apoyo de la OIT ,
OPS-OMS y UNICEF. Al término del financiamiento el programa fue paulatinamente
decayendo.
Desde
entonces se han implementado una variedad de proyectos locales en la
capacitación de APS llevados a cabo por los Ministerios de Salud, Trabajo,
Educación, Universidades, grupos religiosos y otros.
Se
postulaba ya la participación de la comunidad en el equipo de salud, a través
de miembros a los cuales se les daría un entrenamiento intensivo y breve con lo
cual desempeñarían funciones de salud con eficacia y seguridad.
Además se
señalaba que la comunidad debía participar a través de organización desde los
niveles de planificación.
Estos
comités de salud fueron desactivándose paulatinamente.
En el
Ministerio de Salud, a pesar de haberse planteado iniciativas descentralistas e
instrumentos jurídicos adecuados para la reorganización estatal, éste aún
permanece básicamente inalterado.
La
orientación de los lineamientos de salud pudo haber creado un espacio para el
desarrollo de la descentralización y de la participación social organizada.
QUIÑONES. 88.
2.-
JUSTIFICACION
( Human Rights,
Health and Poverty Reduction Strategies. WHO, VILLAR MONTESINOS, Eugenio. 2000
)
Many countries
design what is commonly known as a Participatory Action Plan (PAP). Its
implementation means : transparency and accountability through monitoring
and evaluation. Implementation inevitably requires adjustments. It may require
institutional reform and reorganization at different levels from the central
government down to the service providers and local authorities.
International
commitment and responsibilities
Many middle- and low-income countries may well
be dependent upon the financial and technical support of donor partners to
implement their Poverty Reducing Strategies.
A shared responsibility
The
Monterrey Consensus agreed by governments in March 2002 noted that not only
were additional domestic resources required, but also increases in
international financial flows and international trade will be needed as well as
financial and technical cooperation together with sustainable debt financing
and debt relief.
The principles of good “donorship”
Development
partnerships need to be grounded in national leadership and ownership which
are, in turn, underpinned by democratic and participatory processes. Donor governments inevitably work closely
alongside national governments in designing and implementing Poverty Reduction
Strategies.
Predictability
of resource flows is a key issue; it allows governments to plan the use of aid
over the long term. The right to participation is recognized throughout the
Poverty Reduction Srategies process and is reaffirmed in many donor policies.
In
practice, however, it is essential that donor governments recognize that
effective participation requires funding and support. Incorporating indicators for donor recipients
and donors themselves to report on participation in all phases - the design,
implementation and monitoring of Poverty
Reduction Strategies may be a way of ensuring that participation actually
happens in practice.
Countries
worldwide are making considerable efforts to achieve the Millennium Development
Goals (MDGs), that aim to dramatically reduce poverty, ill-health and
inequality, as well as increase access to education and improve environmental
stability. For most, these efforts are channelled into designing and
implementing a national Poverty Reduction Strategy (PRS).
Operationalizing
and realizing human rights principles in practice is rarely straightforward,
particularly in view of the financial and political constraints faced by all countries. Nevertheless, there is increasing evidence
that human rights principles can and have been successfully used
to underpin strategies and initiatives designed to help poor and marginalized
communities, whether at the early planning stages or later in implementation,
monitoring and evaluation.
